架构设计：平衡道德风险
日报：在推出存保制度之前，有没有测算过，一旦存保推出，市场会出现怎样的反应？一旦再叠加利率市场化，是否可能出现一些问题甚至风险情况？
周小川：情景模拟和压力测试都做过，模拟中特别关注一些小型金融机构，有些原本就没达标，例如一些农村信用合作社在亚洲金融危机时就已资不抵债，后来通过改革，多数机构合格了。
大家担心的是什么？担心的是有一些小型机构，改革还没完成，质量又不太好，储户会心存担忧，会发生所谓的“存款搬家”。本来存款搬家是一个正面的事情，客户的一笔钱，存在这家银行可能不太好，存在那家银行会更安全，所以可以自由选择，即客户选择银行，给银行带来竞争压力和改进的动机，因此存款搬家本来是好事。就如上街买东西，客户知道商店哪个好哪个不好，哪家商店过去卖过假货，哪家商店价格便宜但质量不好，每个人都可以挑不同的商店，下饭馆也是如此，哪家做得好与不好，客户都可以自主选择，这样对供应方是一种正向的激励。
但是在新制度出台的时候，会不会产生震动？最近两年，关于存款保险出台有各种各样的讨论，从讨论过程来看，这种担忧也是合理的，测试结果表明问题不是太大。去年年底《条例》公开征求意见，也公布了偿付限额是50万元。在这个过程中，可能有人担忧，在公开讨论过程中就可能会有存款搬家。存款大于50万的人看到《条例》都征求意见了，要搬家的话就该搬了。实际结果是，在征求意见过程中，没有出现任何显著的存款搬家的现象。
总体来看，通过公开征求意见的预演和模拟测试，表明存保出台，相关问题是可控的。存保和别的改革也不会撞车，改革都是分步走、逐项出台的，党中央、国务院都很重视改革的总体安排，相关改革不会明显地撞在一起。
日报：在设计存保制度时，如何兼顾大行和中小银行不同的利益诉求？
周小川：针对大行在中国的情况，主要有两个意见：一是“大而不能倒”，因其对国家有系统重要性。大行既然不能倒，那是否要交保费，就存在争议。其次是所有制，目前的大行虽然没有纯粹国有的了，工农中建交都是一定程度上的混合所有制，有外资股，也有散户投资者，但国有股占比较高，因此国家不会让它倒，那么大行交不交保费，就存在第二层的争议。实际上，经验表明，大行和小行都有风险高的和风险低的，大行也是金融稳定机制的受益者，无论是从历史还是未来看都是受益者，而且大行资金实力较强，建立一个大家平等竞争和金融稳定的机制，交这些保费也不存在问题，争议就迎刃而解了。
日报：中小银行会不会因此滋生道德风险？存保推出后，会不会助长一些银行的风险偏好？
周小川：有了存保，银行会不会因为道德风险而倾向于更加冒险，在资产方十分激进？资产方的质量问题，是逆向选择的问题，本质上也是监管问题。资产方过分激进，等于多占用资本，多占用资本，资本充足率就下来了，如果能够及时衡量的话，就又回到了早期纠正的规则上。
可以预期的是，存款保险出台以后，金融机构在资产方承担风险的倾向会有所增强。其实承担稍大一些的风险不见得是坏事，比如小微企业、科技创新企业需要融资，机构如果都特别保守，就没人去搭理它们了，所以社会需要有“风险偏好”(riskappetite)，客观上也存在动物精神(animalspirit)，但最重要的还是市场竞争的最终评价，政策上要把握好道德风险和金融稳定之间的平衡点。机构在资产方的风险选择不要做过了，否则早期纠正会将其置于经营行为相对受限的序列，这也是一种监管约束。
日报：存保制度中有没有定期调整偿付限额的机制？在系统性变量发生变化时，是否会系统性地提高所有机构的偿付限额？
周小川：国际上对此也有讨论。一种观点是，存保的偿付限额像其他物价指数化产品一样，需要自动调整机制，类似工资指数化和物价挂钩的安排。目前看来，要求搞指数化的压力不大，可以分阶段调整，如果过了三年五年这个限额不合适了，再做一次修改也未尝不可。
事实上，世界上针对偿付限额的认识，随着重大事件的考验不断变化。重大事件包括危机，危机中不少机构倒闭，之后大家就开始回顾此前定的限额标准对不对。2008年金融危机之后，英国、美国、澳大利亚等国的存保限额都进行了相应调整。危机期间中国香港、新加坡和马来西亚还临时性取消封顶，全额保险，市场平稳后又恢复了限额。
所以说，只有危机才能考验存保制度，个别零星事件还不足以形成考验。这次金融危机考验的结果，就是大多数国家的偿付限额成倍上升。上世纪90年代末亚洲金融危机时，国内各方研究的主要观点还是以偿付限额在10万、20万为主，在吸收全球金融危机教训的基础上，同时结合国际上存保限额的变化情况，目前《条例》就将存保限额提高到了50万，可以使99.6%的存款人(包括各类企业)受到全额保护。
日报：存款保险的费率水平大概是多少，是否有动态的调整机制？
周小川：目前的考虑是以低费率起步。综合考虑国际经验、金融机构承受能力和风险处置需要等因素，我国存保起步时的费率水平大概在万分之一到万分之二，远低于绝大多数国家存保起步时的水平以及现行水平。在费率机制安排上，我国存保实行的是基准费率和风险差别费率相结合的制度，这有利于加强对金融机构的市场约束，促进公平竞争，促使金融机构审慎经营、健康发展。费率标准并不是固定不变的，可以根据经济金融发展、金融机构风险状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素进行动态调整。
早期纠正：
监管合作基础上的有益补充
日报：存款保险制度是不是建立在现有的监管基础之上？
周小川：由于宏观调控或者宏观环境变化，导致银行直接从质量较好的状态，一下子进入到面临关闭风险的阶段，这样的情况并不多见，当然也不能完全排除这种系统性金融风险。
早期介入主要还是严格执行会计准则，密切观察其资本充足率的降低状况。也就是说，看风险主要看两条：一是所谓合规性，按照现有的规则，看现在的资本充足率是8%、7%，还是6%，一般而言计算过程比较简单明了。不过，在处理复杂资产的会计方面，有时也挺复杂，只能按照相关的规矩计算。这些都是按照现有的监管信息来做的。
二是所谓风险判断，主观因素大一点。也就是说，这个产品从会计上看没什么问题，但是实际上潜在风险很大，经不起周期波动的考验。现有的微观层面的风险判断，监管部门都是正常进行的，但也要考虑大的周期性的风险，这就可能需要更好的监管合作才能看清楚。
不过存保最开始给付的时候，主要还不是处理那些问题。早期纠正还是按现有的准则执行，通过合规性和资产质量的计算，来确定是否需要通过存保保费缴纳的档次和早期纠正，给银行稍微上一下“紧箍咒”。因此，总体而言，存保的补充监管和现有的监管体制本身并无大矛盾。
日报：为什么说存保有助于增强监管？
周小川：存保有一个通过运行积累经验的过程。首先，有差别费率和早期纠正这些功能，就需要和监管机构合作，建立在监管信息共享的基础之上。
差别费率和早期纠正给监管增加了一个辅助的手段，使得监管更加有效。从微观监管来说，现有的法规规则还是讲合规性的比较多，也有一部分是讲风险监管的，但是对于不合规之后怎么处理，这方面的工具和手段讲得比较少，关注度也不太够，在这个意义上，存保的早期纠正主要是对不合规之后处理手段的补充，有助于共同提高监管的效率。
真正到了破产清算的时候，破产清算的过程到底有没有效率？例如海南发展银行，清算拖了很多年仍未完成，还有一些证券和信托公司，清算清盘的效率非常之低，历时五年以上十分普遍。清个盘为什么要这么长时间？从实践情况看，主要还是因为储户对赔付比较敏感，往往容易导致上街闹事等社会不稳定问题，司法上自然也就会要求在储户赔付的问题解决了之后再进行审理，这样拖的时间就会比较长。为此，银行破产就需要一个规则，否则如何赔付储户就容易出现讨价还价。过去的规则是分对私、对公，只赔付个人的，对公的存款则不赔付，这里说的对公存款是指各类机构的存款，包括企事业单位、社会团体等的存款在过去都是不赔的。
而且，对公业务情况很复杂，有的说存款是私人凑的钱，看着是机构的，后面其实是工人和农民，比如说是工会的账户，后面是工人群众的保护性基金。那么，按照过去的规定，对公的就不赔付，导致存款保护与不保护、保护谁与不保护谁这类规则都是不太清楚的，所以破产效率就比较低。
基金先行：日后平稳过渡
日报：目前存保制度的启动模式是存保基金，这样的安排是基于怎样的考虑？以后是否要逐渐过渡到类似美国联邦存款保险公司(FDIC)的独立机构？
周小川：独立机构的模式确实有其优点，可能更加客观一些，其观点和判断可以少受其他潜在因素的影响。
但是，独立存款保险机构这样的架构也有缺点。缺点是什么？成立一个机构，总是要招募人员、建立办公场所、筹备开办费，等等，保费尚未充分积累就有很多成本支出，社会上就会有意见，如果此时发生一定数量的银行倒闭，存款保险赔付资金不够用，就会对设立机构的成本支出提出强烈的批评。
其次，如果钱不够用，就有可能导致公共支出给予救助，这与存保制度的初衷是不符的，建立存保制度的宗旨就是不用纳税人的钱救银行。如果设机构而使成本支出偏高，说不定还得用纳税人的钱。
经济总是周期性波动的。存款类金融机构的破产也往往是一波一波的，并不平稳。经济好的时候，没几家机构会破产，但一旦经济出现大的问题，破产就可能会成批出现。因此，现在宏观经济平稳的时候要抓紧推出存保，积累保费，否则赶上问题的时候，没有存保制度或者保费不足，就会不得不用纳税人的钱。
若保费设计合理，运转一段时候以后，就会有一定的积累，届时等条件成熟，就可以平稳过渡到独立机构了。
日报：存保基金在运营和投资方面有怎样的安排？
周小川：存保基金的运转靠保费，保费的设计则类似车险的精算，也就是说，保费收入应覆盖平均概率上关闭破产导致的赔付，同时略有积累，从而能应付长周期的恶劣情景。略有积累是最佳状态，若保费收得特别多，人家会批评你像营利机构。所以保费设计还是尽最大可能减少银行和社会成本的增加，是不谋求营利的，只是在经济处于好周期时才略有积累。
存保基金要建立威信，万一投资有损失，争议就会非常大。因此在投资方面，存保基金遵循安全、流动、保值增值的原则，只投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券——也就说，只拿正常的平均利率。(第一财经日报)
