普惠金融的核心在于为传统或正规金融体系之外的个人或组织提供足够的金融产品和金融服务。自2010年开始，吉林创新地将财税杠杆与金融政策有机结合起来，推出的“直补资金担保贷款”模式在3年多的实践中破解农民融资难题效果显著，对现阶段我国发展农村普惠金融具有一定的借鉴意义。
“直补资金担保贷款”模式的内容
吉林省是农业大省，2013年粮食产量跃居全国第四，农户备春耕生产和规模以上种养资金需求旺盛。长期以来，由于缺乏有效的抵押担保产品，旺盛的“三农”资金需求得不到有效满足。与此同时，作为产粮大省，农民从国家取得的稳定性强、信用度高、覆盖面广的财政直补资金呈现逐年增加趋势，2013年吉林省财政直补资金总额为78.9亿元，较2008年增长50%。如何将这批财政直补资金与缓解农民融资难、融资贵结合起来，是吉林省政府和相关金融监管部门一直在思考的问题。由此，基于以财政直补资金作为担保为农民提供贷款的考虑，“直补资金担保贷款”模式应运而生。
所谓“直补资金担保贷款”，顾名思义就是：农民以未来应得的直补资金作担保，财政部门依托直补资金发放的渠道和信息，在农民和银行之间搭建相互信任的平台，银行依托财政直补资金数量，在放大倍数的前提下，根据相关政策和农民融资需要，确定贷款额度并签订贷款合同。如果农民贷款逾期无法及时归还，财政部门受农民委托，用其以后年度直补资金偿还贷款本息。这种模式的理论基础是将农民未来稳定的现金收入转化为当前的现金流，充分发挥财政资金的引导作用和乘数效应，通过撬动直补资金使农户获得信贷支持。这种模式的政策基础在于只要国家发放农业直补资金的惠农政策长期持续，商业银行商业化经营原则可以保证，贷款风险能够得到相关主体的合理分担，就可以长期存在下去。目前，吉林省直补资金担保贷款业务中农户最多可获得其年直补资金额度5-8.5倍的贷款，以吉林省2013年直补资金总额78.9亿元计算，如果有50%的农户利用直补资金贷款，按照平均放大6倍计算，贷款规模可达236亿元，占吉林省当前农户贷款余额的40%左右，额度相当可观。
吉林省“直补资金担保贷款”模式的普惠性
（一）使没有足够抵押品的农户可以获得融资。近些年来，虽然在国家和金融监管部门的推动下，农村金融创新有所进展，但农户融资渠道也只是通过银行小额信用贷款和联保贷款等方式来获取资金。在农村金融实践中，近几年联保贷款业务频频出现一个贷款户不还款，联保户个个不还款的现象，使得金融机构在农村发放贷款时更加畏手畏脚，部分农户更是难以获取融资。而直补资金担保贷款创新地将其融资与未来获得的政策现金流联系起来，不需要农户提供相应的抵（质）押品就可以获取融资，增加了农民获取融资的渠道。
（二）使农村金融机构提供金融服务的积极性得到增强。直补资金担保贷款模式由于第一还款来源是农户贷款使用所创造的现金流，其次才是国家发放的粮食直补资金，还款来源有双重保证，贷款的风险补偿机制相对完善。直补资金担保贷款自开办以来，贷款质量一直保持较高水平，以农行吉林省分行为例，累计发放的直补资金担保贷款29亿元，已成功实现4次批量扣收，无不良贷款。在这样的金融产品设计理念和实践效果下，农村金融机构通过直补资金担保贷款模式抢占农村金融市场的积极性就大大增加，目前，所有涉农金融机构均参与其中。
（三）使农村地区贷款的覆盖面得到充分扩大。直补资金担保贷款是以农户未来应得的直补资金为担保，理论上有权获取直补资金且征信系统无不良记录的农户，只要有贷款需求就可以获取贷款，且这种贷款手续十分简便，部分参与的农村金融机构推出“T+0”贷款绿色通道，农户当天申请，当天就可以拿到贷款，在经过试点和逐步扩大试点范围推进后，至2013年末，直补资金担保贷款模式覆盖至吉林省48个县（市、区），672个乡镇。截至今年6月末，累计发放贷款约200亿元，贷款余额为93亿元，占吉林省全部农户贷款余额的13%，已经成为吉林省农户获取信贷融资的一种主要方式，覆盖面涉及农户80万户，接近吉林省全部农户的20%。由此可见，这种贷款模式在农村地区具有较强的普惠性。
（四）使农村融资成本和银行管理成本得到降低。从吉林省实际情况看，民间借贷的利率通常是人民银行公布的同期贷款基准利率的三倍至四倍。农村信用合作机构的传统贷款利率也基本在同期限人民银行贷款基准利率的基础上上浮50%-80%。相对于城市融资来说，农村这两种渠道的资金成本都比较高。作为正规金融体系提供的创新信贷产品，粮食直补资金担保贷款的利率统一执行银行同期贷款基准利率上浮30%，远远低于原有大部分涉农贷款的平均利率水平，使得农民融资成本大大降低。
对进一步推动农村普惠金融发展的启示
（一）要与时俱进地开展农村金融产品和服务创新工作。金融创新涉及到机构创新、产品创新和技术创新，直补资金担保贷款为金融产品创新促进农村普惠金融发展提供了一个典型案例，证明只有不断丰富农村金融产品和服务层次，扩大农村普惠金融的边界，满足农村不同类型资金需求者的多样化需求，农村普惠金融才能得以有支撑地发展。当前，我国农村土地制度改革已经启动，农业适度规模经营已成为一种趋势，城乡一体化正处于推动发展过程中，农村的生产方式和相关权利都在发生变化，因此要围绕农村改革中赋予的权利积极开展金融产品和服务创新，将农户信贷模式、微贷技术、产业链金融模式在农村积极地进行实践、总结和再实践，真正发挥金融创新在推动农村普惠金融发展过程中的作用。
（二）要进一步加大农村金融产品和服务创新推广力度。直补资金担保贷款在农村地区逐步成为替代小额信用贷款和小额联保贷款的“低成本、广覆盖”信贷产品，是吉林省对农村普惠金融的一种有益探索，推广以来已经显示出较高的经济和社会效应。如果将这种模式推广至全国，按照2014年全国粮食直补、农资综合补贴资金两项补贴总额1222亿元计算，按50%的农户申请使用直补资金担保贷款，按平均放大6倍计算，贷款规模可达3600亿元，这无疑对改善农村融资情况、促进“三农”健康发展提供巨大的资金支持。
（三）要完善金融机构参与发展农村普惠金融的机制。直补资金担保贷款模式有多家金融机构积极参与的主要原因是它有相对完善的风险补偿机制，金融机构与县级财政部门签订《合作协议》，协议明确每次还款前金融机构将未还款的农户名单和金额提供给财政部门，财政部门在贷款到期日前将未还款农户的直补资金划转到财政部门在金融机构开立的账户。协议所建立的风险补偿机制使得这种贷款模式风险较低。从吉林省直补资金担保贷款的实践来看，按期还款的农户占贷款总户数的99.6%，多家金融机构参与此种金融产品的积极性较高。因此，在发展农村普惠金融时，对于创新的金融产品和服务要做好顶层设计，完善相关机制，有效保障和降低金融机构支持“三农”领域的风险，确保更多的金融机构参与到农村市场中来，丰富农村金融市场层次，使不同层次的农村贷款需求得到满足。
（四）要发挥政府部门在发展农村普惠金融中的作用。直补资金担保贷款模式的实践表明在推进普惠金融发展中需要政府相关部门发挥重要作用。在这种模式创立之初，政府相关部门一方面组织推动搞好试点工作，另一方面通过搭建财政与银行之间的平台解决信息不对称等问题，并开发《直补资金担保贷款信息交换系统》确保信息传递及时畅通，为这种模式的成功实践奠定了坚实的基础。在这种模式推广期间，政府相关部门研究制定相应的办贷手续和流程，确保这种模式平稳健康发展。当前，仍需发挥政府相关部门的作用，正确处理好“看得见的手”与“看不见的手”的关系，结合地区实际，将财政、保险等其他领域的政策与金融有机结合起来，创新地推动农村普惠金融的发展。（金融时报）
