《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。2014年中央“一号文件”强调，“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”相关政策的出台，为亟须扩大农业经营规模、发展现代农业却面临融资难的农户提供了解决难题的途径。
由于存在法律禁区以及相关金融法规不配套等问题，政策在落实中仍面临诸多难题。如何解决这些难题，为农民的土地承包经营权抵押贷款扫清障碍，本报记者就此采访了法律、金融、农村与农业发展等领域的多位学者。
农地经营权抵押贷款试点成效显著
为盘活农村土地资产，解决农村资金供给与需求之间的矛盾，中国人民银行在2014年初召开的金融市场与信贷政策工作座谈会上强调，“继续下功夫改进农村金融服务，审慎开展农村土地承包经营权抵押贷款试点，支持农业适度规模经营和农业现代化。”自2008年10月开始，中国人民银行总行和中国银监会在中部6省及东北3省共9个省（区）选择部分县（市）作为试点，联手推进农村金融产品和服务方式创新工作。
“根据我们的调查，在土地流转市场较成熟且土地规模经营的地区，试点效果非常好。”沈阳农业大学经济管理学院教授兰庆高介绍，作为我国粮食主产区的东北地区，试点前，许多种粮大户由于缺少抵押物而无法获得金融机构融资，扩大生产受到极大限制。而土地经营权抵押贷款政策，不仅可以缓解种粮大户融资困境，也有助于促进土地流转和规模化经营。
在国家政策推动下，试点区的多个地方纷纷出台关于农村土地承包经营权抵押贷款的管理办法，对贷款资格确认、贷款流程、抵押价值评估、发放原则、偿还机制等方面做出规定，确保了农村土地承包经营权抵押贷款试点工作有序、有力、有效开展。
“这将大大提高农民扩大农业生产经营的积极性。”兰庆高说，这赋予了农民土地承包经营权更完善的权能，为他们开辟了新的融资方式。
“赋予农村土地承包经营权抵押贷款的权能，确实非常有必要。”中国社会科学院农村发展研究所农村产业与区域经济研究室主任张元红说，因为农作物存在生产周期较长问题，前期的资金投入和周转往往成为农民发展产业化、规模化农业的重要门槛。
法律禁区成政策推广最大障碍
不过，虽有国家政策支持，地方也有相应的管理办法，但农村土地承包经营权抵押贷款在法律上尚处于禁区。
“《担保法》明确提出，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，《物权法》延续了这一规定，《农村土地承包法》只规定"通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、转让或其他方式流转"，没有提及是否可以用作抵押贷款。”西南政法大学民商法学院教授刘云生说，无论是中央的政策还是地方的管理条例、实施细则，关于农村土地承包经营权抵押贷款的内容均与现行法律相悖。
由于缺乏法律保障，金融机构以农地经营权抵押提供贷款的意愿也不高。兰庆高等曾对辽宁省305名农村信贷员的调研显示，虽然有65.8%的受访者认为农村土地经营权抵押贷款业务具有很大潜力，但仅35.7%的受访者表示有开展该项业务的意愿，其中，部分受访者明确表示只有相关法律制度、土地流转等配套措施完善后，才愿意开展该业务。
“严格来说，这属于政府包办的承包权抵押贷款，即便农户最终无法还贷，政府也会想办法填补银行的损失。但政府不能长期当"保姆"和"救火员"。”刘云生说。
“现在最大的问题是，在没有法律保障的前提下，如果没有政策的强制性，农户想贷款是一回事，金融机构愿不愿提供贷款是另一回事。”兰庆高说，根据他的调研，在土地流转未发生或是零星流转而未成规模的农村地区，普通农户虽然有抵押意愿，但金融机构供给意愿弱，因此业务开展缓慢。”
“由于小户经营土地规模小、贷款额度低、手续繁琐，使得金融机构在实际操作中不愿为小户供贷，使得这部分农户难以通过正规金融渠道获得贷款权。但小规模农户实际上可能更缺钱，也需要扩大经营。这导致了农民投资难、农业发展受限制等问题。”中国人民大学农村与农业发展学院教授仇焕广说。
修订法律破解贷款难题
当前农村土地承包经营权抵押贷款的试点实践表明，推行农民经营权抵押贷款有一定现实需求，试点在一定程度上也为进一步开展推广这项政策提供经验。如何确保农村土地承包经营权抵押贷款政策常态化实施？
有学者呼吁，亟须以法律的形式，将土地承包经营权永久化、物权化、固定化，同时，还需要破除法律中关于承包经营权抵押人资格和范围的限制。“法律修订进程确实需要再加快一些。”张元红认为，除此之外，还需要地方政府充分发挥中间人和服务员职能，搭建好交易平台，协调做好农村土地承包经营权抵押贷款过程中的权利流转备案和规范化等工作，降低农民和金融机构之间的沟通成本和交易成本。
如何提高金融机构对土地经营权抵押贷款的供给意愿？“调研中发现，法律缺失是金融机构开展该业务的最大顾虑。其次，抵押物的处置变现和价值评估也是影响金融机构供给的重要因素。”兰庆高说，应尽快建设完善农村土地流转市场以及农村土地价值评估市场。
“同时，还需完善农村社保制度建设，将农户依附于土地上的社会保障功能解放出来，促进土地经营价值的发挥；健全农业保险（放心保）机制，降低金融机构和农民的损失；加强款项使用的监管，降低资金风险。”仇焕广说。
“但需要重视的是，应适当控制由此带来的农村土地承包经营权的市场化程度。全世界目前没有哪个国家的农业是全盘市场化的，因为这牵扯到粮食安全、土地安全乃至国家安全。”刘云生表示。
“也不能完全指望农村土地承包经营权抵押贷款就可以解决农村所有的融资问题。”张元红认为，土地经营权抵押融资，只是其中的一种方式。将来，可以探索和寻求更多的金融创新，比如期权抵押、信用贷款等形式，进一步拓展农民的融资渠道。
